A meg nem valósult kulturális autonómia – Cigány kisebbségi önkormányzatok Magyarországon

... Annak ellenére, hogy lassan két évtizede létezik ez a jogintézmény hazánkban, még most is igen keveset tudunk róla, leginkább félreértések, tévedések jellemzik „tudásunkat”. Mi is az a kisebbségi jog? Hogyan választják őket, és tulajdonképpen mit is csinálnak a kisebbségi önkormányzatok? Mi volt az előzmény, és főleg milyen jövője lehet a cigány autonómiáknak?

Rövid írásunkban a legfontosabb kérdéseket szeretnénk körbejárni.

A nemzetiségek jogainak külön törvényi szintű szabályozására irányuló igény a bipoláris világrend megszűnése környékén jelent meg, jellemzően Európa keleti és középső felében. Természetesen ez nem véletlen, hiszen sok ország területén éltek a világháborúkat követő békerendszerek következtében anyaországuktól elszakadt kisebbségi csoportok ebben a térségben. A politikai erjedés hatására így először 1989-ben Litvániában, 1990-ben Észtországban, 1991-ben Lettországban és Horvátországban, 1992-ben Fehéroroszországban és Ukrajnában születtek meg a nemzetiségi törvények. Ezt követte 1993-ban Magyarországon az LXXVII. törvény a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól.1

Út a cigány kisebbségi önkormányzatiság kialakulásáig

Ennek azonban számottevő történeti előzményei vannak hazánkban. Elég csak utalnunk az 1868-as Eötvös-Deák-féle nemzetiségi törvényre, amely felemás megoldásai ellenére a maga korában sok tekintetben egyedülálló volt Európában. Az ezt követő évszázadban a különféle politikai rezsimek és nem kis részben a nemzetközi fejlemények hatására, a kérdés törvényi szabályozására nem merült fel igény a politikai vezetés, és nem volt lehetőség a nemzetiségek oldaláról. A rendszerváltozásig a cigányság pedig nem számított elismert kisebbségi vagy nemzetiségi közösségnek.

A megindult politikai erjedés következtében 1988-tól sorra születtek a különféle javaslatok. Az egyik első tervezet irányelveit még az MSZMP KB fogadta el 1988 novemberében. Ma már tudható, hogy ez és a későbbi kezdeményezések nem csak a politikusok által sokat emlegetett nemzetiségi kérdés iránti elkötelezettség miatt, „követve a magyar történelem legnemesebb hagyományait és értékeit”2 születtek. Mint több elemző is megfogalmazta,3 két praktikus ok vezette a magyar politikai elitet a kisebbségi jogi szabályozás megalkotása során. Egyrészt pozitív színben kívánták feltüntetni a demokratizálódó magyar államot annak érdekében, hogy gyorsítani lehessen a csatlakozást az európai intézményrendszerhez. A nehéz gazdasági helyzetben lévő ország nem szerette volna, ha az emberi és kisebbségi jogok kodi?kációjának a hiánya hátráltatja a várt segítségeket, a csatlakozást. Másrészt szem előtt tartották a határon túli magyarság megoldatlan gondjait is, ezzel is „példát mutatva”, hiszen hazánkban a szétszórt népcsoportok miatt nem volt kockázata egy nagy területre kiterjedő, területi típusú autonómiának.

Az első, komoly tárgyalási alapot jelentő tervezetet 1989 áprilisára, az Igazságügyi Minisztérium megbízásából Baka András készítette el, amely 1990 februárjára már kész szöveggé terebélyesedett. Elemzők ezt a tervezetet nevezik „liberális koncepció”-nak, amely a szabályozás alapelveire és jellegére utal: „Az állampolgári jogok egyes elemeinek jogi szabályozása úgy és csak úgy lehetséges, ha a jogrendszer egésze s a jogok érvényesülését szolgáló intézmények mintegy zárt rendszert alkotva garanciáját jelentik az emberi-állampolgári jogok teljességének.

Nem a külön intézmény megalkotása jelenti tehát ezen jogok fő biztosítékát, hanem a jogrendszer egészének az összeműködése, ami természetesen nem zárja ki az olyan megoldások lehetőségét, hogy egyes speciális állampolgári jogterületek fokozottabb védelmére bizonyos speciális jogi eszközöket is alkalmazzunk, speciális intézményeket létesítsünk.”4Ebben a megfogalmazásban a nemzetállami jogrend keretein belül kell biztosítani a kisebbségi jogokat, és semmiképpen sem része ezeknek az autonómia, vagy valamilyen külön intézményrendszer. Ezeket megvalósíthatatlannak tartja, a kisebbségek szórt elhelyezkedése, másrészt a kisebbségi regisztráció hiánya miatt.

Minthogy a kisebbségek kedvezőtlenül reagáltak az ilyen típusú megoldási javaslatokra, új irányba elindult, több különböző, de már „autonomista” tervezet született. Ezek egyike volt – még az Antall-kormány hivatalba lépése előtt elkészült – a Tabajdi Csaba által vezetett Kisebbségi Titkárság tervezete, amelynek megalkotása alapvetően Bíró Gáspár nevéhez köthető. A kisebbségi autonómia egyik változatát is tartalmazó szöveggel alapvetően és inkább a külföldi szakértők értettek egyet, Magyarországon azonban sem a kormányzati oldal, sem a nemzetiségi szervezetek nem tudták elfogadni az elképzeléseket.

Ez után alakult meg 1991. január 30-án a nemzetiségi szövetségek közös szervezete a Kisebbségi Kerekasztal, amely áprilisra új tervezet készített, miként az új szervezet – a Kisebbségi Hivatal5– is hasonló módon új anyagot gyúrt össze a már meglévőkből. A Kerekasztal tervezete – amelyből jól érzékelhető az állammal szembeni nagyfokú bizalmatlanság – alapvetően a kisebbségi önkormányzati rendszert helyezte a középpontba, mégpedig nagyon határozottnak tűnő javaslatokkal. A legnagyobb ?gyelmet az országos önkormányzat kapta, ezt szánva a kulturális autonómia és az egész rendszer hierarchikus központjának. Az elképzelés súlyát jelzi, hogy ezt a szervezetet a kisebbségi közösség határain is túlnyúló közjogi funkcióval, mindenkire kötelező rendelet kiadására is fel kívánták hatalmazni, amivel természetesen nem csak belső ügyeiket szabályozták volna.

Mindezek mellett olyan „erős jogosítványokat” tartalmazott az elképzelés, mint pl.: a kisebbségi oktatás törzsanyagának meghatározása a közoktatásban, azon álláshelyek meghatározása, amelyek betöltéséhez kisebbségi nyelvismeret szükséges, feladatok előírása a helyi kisebbségi önkormányzatoknak, ülnökök választása a Legfelsőbb Bíróság Kisebbségi Kollégiumába, országgyűlési képviselő jelölése stb. A résztvevők szerint az egész folyamat csúcspontját az 1991. szeptemberi konszenzus kialakítása jelentette a kormányzati oldallal, a közös tervezet elfogadása. Az ezt követő események az 1993-as elfogadásig egyesek megítélése szerint a szakszerű szövegezés és ?nomítás szakaszát jelentette, mások szerint a kompromisszumos tervezet a hat párti politikai alku következtében elvérzett, és a ténylegesen kikényszeríthető jogok helyett inkább csak kívánalmakat és lehetőségeket fogalmazott meg.

A kisebbségi törvény 1993-ban elfogadott változata

A rendszerváltozáskor újraírt alkotmányban deklarált demokratikus alapelvek részletszabályait a kisebbségi törvény bontotta ki. Így a törvény már preambulumában arra az alapvető felismerésre jut, hogy a „nemzeti és etnikai kisebbségek harmonikus együttélése a többségi nemzettel a nemzetközi biztonság alkotó eleme”, valamint „a nemzeti és etnikai önazonossághoz való jogot az egyetemes emberi jogok részének tekinti”.6 Fontos megemlíteni azt is, hogy nem különleges kiváltságban részesülnek általa a kisebbségek: „Ezen jogok összessége nem a többség adománya és nem a kisebbség kiváltsága, forrásuk pedig nem a nemzeti és etnikai kisebbségek számaránya, hanem az egyén szabadságának és a társadalmi békének tisztelete alapján a másság joga”.

Megtalálhatóak mindazon elvek és értékek, amelyeket védeni és fejleszteni kíván: „A Magyar Köztársaság területén élő, magyar állampolgárságú nemzeti és etnikai kisebbségek nyelve, tárgyi és szellemi kultúrája, történelmi hagyományai, valamint a kisebbségi létükkel összefüggő más sajátosságaik egyéni és közösségi önazonosságuk része.” De kiemelt szerepet kap az önkormányzathoz való jog deklarálása is: „az önkormányzatok a demokratikus rendszer alapját képezik, a kisebbségi önkormányzatok létrehozását, tevékenységét és az ezáltal megvalósuló kulturális autonómiát az Országgyűlés a kisebbségek sajátos jogérvényesítése egyik legfontosabb alapfeltételének tekinti”. Mindezek alapján megállapítható, hogy a törvény elvi szinten meghaladja a nemzetközi szabályozást, hiszen nem csak egyéni jogokat ismer, véd és támogat, hanem a közösségi identitást is deklarálja, és a közösségi (kollektív) jogok is megtalálhatóak a jogszabályban.

Ennek a legjellemzőbb megjelenési formája a kisebbségi önkormányzatok rendszere. A fejlett jogelvek ilyen határozott kinyilvánításától általában sokáig tartózkodtak Európa többi részén, így ezért is tekinthették sokáig különlegesnek a hazai szabályozást, felhíva más országok ?gyelmét is ezekre a megoldásokra. „A decentralizáció, a területi és személyes autonómia kombinációja, amelyet a kisebbségekről szóló törvény tartalmaz, nagymértékben újszerű és a törvény végrehajtása során nyert tapasztalatok nagy érdeklődésre számíthatnak olyan más államok részéről, amelyek hasonló gondokkal találkoznak” – lelkendezett az ENSZ kisebbségvédelmi albizottságának egyik tagja.7

A törvény személyi hatályának megállapítása a törvény-előkészítés egyik legnehezebb, legnagyobb problémája volt, ugyanis ?gyelembe kellett venni azt, hogy a kisebbségi közösségek a regisztráció, a nyilvántartásba vétel minden formája ellen tiltakoztak.8 Ennek következtében a törvényben megjelenő jogokat a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozók gyakorolhatják, ennek alapja pedig a szabad identitásválasztás, más értelmezésben az identitás szabad megvallása.9 Mindenki önmaga döntheti el, saját belátása szerint, hogy származása alapján kisebbségi csoporthoz tartozónak tekinti-e magát, de nem kizárt a többes kötődés kinyilvánítása és elismerése sem. Ez az önbevallás egyben különlegesen védett személyes adat is,10 bármilyen nyilvántartásban szerepeltetni csak különösen szigorú szabályok szerint lehetséges.

A jogszabály taxatíve felsorolja azokat a nemzeti és etnikai kisebbségi csoportokat, amelyek élhetnek a kisebbségi törvényben rögzített jogokkal. Eszerint nemzeti és etnikai kisebbség „minden olyan, a Magyar Köztársaság területén legalább egy évszázada honos népcsoport, amely az állam lakossága körében számszerű kisebbségben van, tagjai magyar állampolgárok, és a lakosság többi részétől saját nyelve és kultúrája, hagyományai különböztetik meg, egyben olyan összetartozás-tudatról tesz bizonyságot, amely mindezek megőrzésére, történelmileg kialakult közösségeik érdekeinek kifejezésére és védelmére irányul”.

A 93-as jogszabály tartalmi részét illetően elmondható, a törvényalkotó céljai közé tartozott, hogy megteremtse a kisebbségi lét megéléséhez szükséges intézményes alapokat, beleértve az anyaországokkal és nemzetekkel való kapcsolattartást, továbbá elősegítse a kisebbségi létből adódó hátrányok mérséklését és felszámolását, az ehhez szükséges demokratikus intézményrendszer kiépítését, ennek keretében a kulturális autonómia kiépítésének lehetőségét. A törvény III. fejezete szól a közösségi jogokról. Így a kisebbségek közösségi jogai közé tartozik a kisebbségi önazonosság megőrzése, ápolása, erősítése és átörökítése, hagyományaik, kultúrájuk, nyelvük ápolása és fejlesztése, tárgyi és szellemi kultúrájuk megőrzése és gyarapítása, jelképeik használata, emlékeik, emlékhelyeik ápolása. Társadalmi szervezeteket, helyi és országos önkormányzatokat, országos nevelési, oktatási, tudományos hálózatot hozhatnak létre. Joguk van az anyanyelvi neveléshez, oktatáshoz, művelődéshez. Itt rendelkezik a törvény a közszolgálati médiumokban történő műsorkészítési jogról, a kisebbségek országgyűlési képviselethez való jogáról is.

Kisebbségi önkormányzatok

„Az egyes kisebbségek az e törvényben meghatározottak szerint községben, városban és a Főváros kerületeiben kisebbségi települési önkormányzatokat, vagy közvetett, vagy közvetlen módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzatokat, valamint országos kisebbségi önkormányzatokat hozhatnak létre. A fővárosban közvetlen módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzat alakítható”11 A kisebbségi törvény egyik legfontosabb célja tehát a személyi elven alapuló kulturális autonómia megteremtésének elősegítése, ennek szervezeti megnyilvánulása pedig a kisebbségi önkormányzatok rendszere.

Ebben az esetben sajátos „keverékét” láthatjuk a területi és a személyi autonómiának. Mert alapvetően azoknak a személyeknek lehetnek kulturális plusz jogosultságai, akik identitásukat megvallják. Az autonómia intézményesített formájához azonban be kellett emelni valamilyen területi elemet is a választási szabályok és az illetékesség vonatkozásában. Így tűnt a leginkább járható útnak – mivel hazánkban alapvetően nincsenek egy tömbben élő, nagy létszámú kisebbségi népcsoportok – alapegységként a település meghatározása.

Az eredeti szabályok szerint tehát két szintje volt a kisebbségi önkormányzatoknak: a helyi és az országos. A helyi kisebbségi önkormányzatok 2006-ig háromféle módon jöhettek létre. Így először – és például a cigányság esetében elvétve előfordulva –, ha a települési önkormányzati választásokon mandátumot szerzett képviselők több mint a felét egy adott kisebbség képviselőjeként választják meg, akkor az új testület átalakulhatott települési kisebbségi önkormányzattá. Ebben az esetben a testület azokat a feladatokat is – hatósági jogkör, közüzemi szolgáltatások stb.– ellátta, amelyek minden települési önkormányzat hatáskörébe tartoznak. Másik lehetséges – de szintén igen ritka – lehetőség volt, ha a települési önkormányzat képviselőinek 30 százalékát egyazon kisebbség jelöltjeként választották meg, akkor ezek a képviselők létrehozhatták a közvetett módon létrejött helyi kisebbségi önkormányzatot.

A harmadik, alapvetően és döntő többségében előforduló lehetőség, a közvetlen módon létrejött helyi kisebbségi önkormányzat volt. Ebben az esetben öt ajánlásra volt szükség mindösszesen ahhoz, hogy valaki kisebbségi képviselőjelölt lehessen. Az identitásmegvallás már ismertetett és néha problémásnak tűnő módja miatt a jelöltnek nem kellett nyilatkoznia kisebbségi hovatartozásáról még megválasztása után sem, elegendő volt arról nyilatkoznia, hogy vállalja az adott kisebbség képviseletét. Mivel a települési és kisebbségi önkormányzati választásokat egy időben tartják – és természetesen akkor sem volt és most sincs nyilvántartás senki kisebbségi származásáról –, így minden választásra jogosult magyar állampolgár rendelkezett mind aktív, mind passzív választójoggal a kisebbségi önkormányzati választásokon is.

A választás a következő módon zajlott le: helyi kisebbségi önkormányzati választást a helyi választási bizottságnak ki kellett tűznie, ha azt legalább öt fő, magát azonos kisebbséghez tartozónak valló és a településen állandó lakóhellyel rendelkező választópolgár a kisebbségi törvény mellékletében meghatározott iratminta kitöltésével kezdeményezte. A helyi kisebbségi önkormányzati választásokon mindazok szavazhattak, akik jogosultak voltak a helyi önkormányzati képviselők megválasztására. Mindkét testület választóit a településenként vezetett közös névjegyzékben tartották nyilván. A két választás azonos napon és ugyanazokban a szavazóhelyiségekben zajlott le. A választópolgárok – függetlenül attól, hogy a kisebbségi közösség tagjai vagy sem – kézhez kapták a kisebbségi önkormányzati választás szavazólapját is. A kisebbségi önkormányzatokat az úgynevezett „kislistás rendszer” szabályai szerint választották meg.12 A választópolgárok legfeljebb annyi jelöltre szavazhattak, ahány tagja a testületnek lehetett.

A jelöltek neve a szavazólapon alfabetikus sorrendben szerepelt. A kisebbségi önkormányzatok képviselőinek számát a törvény – a település lakosságszámától függően – három vagy öt főben határozta meg. Érvényesen szavazni csak egy kisebbség jelöltjére lehetett. Képviselők a legtöbb szavazatot kapott jelöltek lettek. A választás érvényes volt, ha legalább ötven, illetve a 10 000-nél több lakosú településeken és a fővárosi kerületekben legalább száz választópolgár érvényesen szavazott.

Az így létrejött helyi kisebbségi önkormányzatok közjogi státuszt kaptak, feladataikat a települési önkormányzat mellett látták el. A települési kisebbségi önkormányzat kivételével – amely „működtette” az egész települést – a másik két modell azonos, de meglehetősen bonyolultan szabályozott feladat- és hatáskörrel rendelkezett. Egyrészt saját hatáskörrel – saját vagyonának felhasználása, gazdasági irányítás, szervezeti és működési rend meghatározása, névválasztás, helyi kisebbségi ünnepek meghatározása, ösztöndíjak és kitüntetések alapítása, intézményalapítás stb.–, másrészt lehetősége volt a települési önkormányzatnak hatásköröket átruháznia a kisebbségi önkormányzatra – ennek azonban nem voltak kötelező esetei –, és voltak olyan hatáskörök is, amelyek a települési önkormányzattal együttesen gyakorolhattak. Törvényességi felügyeletüket az illetékes Közigazgatási Hivatal látta el, gazdálkodásukat pedig csak az Állami Számvevőszék ellenőrizhette.

Külön kell szólni az országos önkormányzatokról, mivel a kisebbségi törvény lehetőséget ad a helyi kisebbségi önkormányzatok országos szintű integrációjára, kisebbségenként egy országos önkormányzat megalakítására. Az országos önkormányzatot elektori rendszerben választják. Így kisebbségi elektor minden – az ismertetett három forma közül bármilyen módon – megválasztott helyi kisebbségi képviselő vagy szószóló.13 Ha a településen nincsenek ilyenek, akkor egy elektor megválasztását kezdeményezheti a településen élő három, magát kisebbséghez tartozónak valló állampolgár. Ha az országos választáson az elektorok 50 százaléka megjelenik és a választási eljárás során végig jelen is van,14 akkor a gyűlés határozatképesnek tekinthető.

Az országos önkormányzat képviselőit ekkor saját körükből, a kislistás választás szabályainak megfelelően választják meg, számuk 13 és 53 között lehet. A megválasztott testület alapvető feladata a helyi kisebbségi önkormányzatok érdekeinek országos és megyei szintű képviselete. Az országos és helyi szint között azonban nincs hierarchikus viszony, nem tartoznak egymásnak beszámolási kötelezettséggel. Feladat- és hatáskörét tekintve az országos önkormányzatnak szinte azonosak a jogosítványai, mint a helyi testületeknek.

Végezetül feltétlenül kell még foglalkoznunk egy olyan problémával, amely a 2005. évi módosításig komoly aggályokat keltett az elemzőkben és magukban a kisebbségi közösségek tagjaiban is. Ez pedig a kisebbségi önkormányzatok választása körül egyre gyakrabban megjelenő „kakukk?óka jelenség” ügye. Lefordítva a hétköznapok nyelvére ez két dolgot jelentett: ha valaki úgy gondolta, jelöltethette magát bármilyen kisebbségi képviselőnek, másrészt bárki leadhatta szavazatát a kisebbségi képviselőkre, ha ő ezt szükségesnek érezte, függetlenül attól, hogy tagja volt-e az adott kisebbségi közösségnek vagy sem. Így egyre több olyan helyzetet lehetett megfigyelni, hogy (akár hatalomvágy, akár anyagi okokból kiindulva) valaki olyan kisebbségi jelöltnek választatta meg magát, ahová bevallottan nem tartozott.

Ez jobb esetben valamiféle „segíteni akarást” jelentett, de tanúi lehettünk annak is az elmúlt években, amikor egy településen szándékosan „leváltották” a kisebbségi képviselőket.15 Hogyan volt ez lehetséges? Úgy, hogy bárki leadhatta szavazatát a kisebbségi jelöltekre a helyi önkormányzatok megválasztása során, nem kellett az adott közösség tagjának lennie.

Bár bizonytalanok vagyunk a magyarországi kisebbségek számát illetően, az első választáson 1 774 299, a másodikon pedig 2 657 722 személy szavazott kisebbségi jelöltekre is.16 Ez rendkívül sok vitára adott okot, és az is kiderült, hogy ennek a lehetőségnek, a kicsit cinikusan „szimpátia szavazatoknak” nevezett dolognak, nagyon sok kisebbségi vezető örül, különösen a romák körében. Pedig egyre inkább egyértelművé vált: „A többséghez tartozók által leadott szavazatok a kisebbséghez tartozók alapvető jogait sértik, abból a már említett okból, hogy esetenként nem ők döntenek arról, ki képviselje őket, ez pedig végső soron negligálja magát a kisebbségi önkormányzati rendszert.”17

A kisebbségi törvény 2005-ös módosítása utáni változások

Hosszú vajúdás után, 2005-ben szinte váratlanul négy párti konszenzus jött létre, amelynek eredményeként módosították a kisebbségi törvényt.18 A működésre vonatkozó változó szabályok mellett a legfontosabb kérdés a választásról szóló újabb szabályok lettek.

Bár a megreformált kisebbségi törvény alapvetően változatlanul hagyja az egyéni jogok közé tartozó szabad identitásmegvallás lehetőségét, lényeges változásokat ír elő a személyi hatály tekintetében: a több cikluson keresztül érvényesülő „mindenki választhat mindenkit és mindenki választható”, a kisebbségi autonómia elvét alapvetően sértő megközelítés helyett szűkíti az aktív és passzív választók lehetséges körét. Ezt a lehetőséget azok számára biztosítja csak a továbbiakban, akik vélhetőleg egy adott kisebbségi közösséghez tartoznak, és akik ezt vállalják, s ki is nyilvánítják. További fontos feltétel, hogy szerepelni kell a választói jegyzékben is. A legfontosabb új elem tehát: a választói jegyzék, a „regisztráció”. A jegyzékbe, felhívás alapján önként lehet jelentkezni, és ezt – a később megsemmisítésre kerülő – regisztert titkosan kezelik, abba csak a választási szerv feladatainak végrehajtása, a választásra jogosult pedig személyes adatainak ellenőrzése céljából tekinthet be.

Jelöltet csak meghatározott társadalmi szervezet állíthat,19 a független jelöltség lehetősége megszűnt, a választás pedig akkor tartható meg, ha legalább harmincan kérték felvételüket a névjegyzékbe, illetve a jelöltek száma eléri a legalább öt főt az adott településen. Újdonság az is, hogy a szavazás kisebbségi közösségenként külön szavazólapon történik (hiszen csak az kaphat szavazólapot, aki az adott közösség vonatkozásában szerepel a választói jegyzékben), valamint a helyi önkormányzati és a kisebbségi önkormányzati választásokat bár azonos napon, de külön szavazatszámláló bizottság bonyolítja le. Ezzel a szabályozással megszűnt az ismertetett három típus, és ezután csak közvetlen választás útján alakulhatnak meg, egységesen a helyi kisebbségi önkormányzat megnevezéssel.

Az elemzők szerint azonban a választási szabályok nem küszöbölik ki a visszaéléseket, inkább csak bonyolították egy kicsit a rendszert.20 Gondolnak itt elsősorban arra, hogy az eredeti elképzelésekkel szemben nem az adott közösség állítja össze és kezeli a névjegyzéket, hanem a jegyző, és megítélésük szerint ő – minthogy ebben nem kellően tájékozott – ezután sem fogja tudni eldönteni, hogy az adott személy az adott kisebbséghez tartozik-e vagy sem. Ha mégis, akkor sem tehet semmit. Mindenesetre az első, ezekkel a szabályokkal megtartott választás után világossá vált, hogy a „szimpátia szavazókat” felváltották a „szimpátia regisztrálók”, s továbbra sem szab gátat semmi a joggal való visszaéléseknek.

Van-e múltja a cigány kisebbségi önkormányzatoknak?

Az első kisebbségi önkormányzati választások óta sokan keresik az előzményeit a cigány közösségek autonómiájának. Napjainkig élő legenda, hogy a cigányok fejlett közösségi szervezetben éltek, mielőtt a politikai hatalom, az asszimiláció megvalósítása érdekében szét nem verte ezeket az intézményeket. Sőt, sokan úgy vélik, hogy a régi időszak volt az „igazi”, a kisebbségi önkormányzati rendszer ennek már csak egy elkorcsosult változatát jelenti. Sokak szerint „rendben” lennének a romák, ha azt a fajta régi rendszert vissza lehetne állítani. Most csak a legismertebb tévedéseket foglaljuk össze. Előre kell azonban bocsátani azt is, hogy az alábbi intézmények még történetileg sem vonatkoztak a teljes cigány népességre, csak egy csoportjukra, az oláh cigányokra, így bármilyen párhuzam a mai viszonyokkal igen csak nehézkes.

Az első, sokat emlegetett emlékek közé tartozik az úgynevezett „cigánytörvény”, a „Romani Kris”. Tárkány Szűcs Ernő a magyar jogi népszokások körében ezt az erdélyi faluszék és falusi bíró mellett említi.21 Ennek a tekintélyes emberekből álló alkalmi testületnek nem is volt más feladata, mint egy adott közösség bizonyos vitás ügyeinek eldöntése, hasonlóan például a „fogott bírák” intézményéhez. Sok romantikus vélekedés kíséri ezt a valamikor létező testületet, egyesek szerint élet-halál uraként intézték a cigányok igazgatását, akár halálbüntetés kiszabásával és végrehajtásával is megfékeztek bizonyos embereket.

A kutatások azonban ezt semmilyen körülmények között nem támasztják alá. Sőt, egy viszonylag szűk hatáskörről szólnak, amely alapján elmondható, hogy két területre terjedt ki az ítélkezési lehetőség. Egyrészt vagyonjogi vitákra, különösen kölcsönökhöz és vásárokon lezajlott adásvételi ügyletekhez kötődő kártérítési ügyekre; másrészt (ahogyan a szakirodalom is emlegeti22) „nőügyekre”, mint például házasságtörés, leányszöktetés, házassági vagyonjogi viták. Maga a törvényszék fenyítő jogkört nem alkalmazott, ahogy szemléletesen megfogalmazták cigány emberek is „nem zárják kulcsra az ajtót az ember mögött,”23 hanem csak anyagi jóvátételt állapított meg, illetve a közösség erkölcsi nyomást gyakorolt a bűnösnek kimondott emberre. A legsúlyosabb büntetések közé tartozott a „patyív”, a becsület elvesztése, ami a közösségből történő ideiglenes kitaszítást jelentette.

A cigánytörvényszék mellett, sőt, annál még sokkal jobban visszavágyott vezető személy: a vajda.24 Mindenki azt hiszi, hogy irányította a cigány közösség életét, és így „rend” volt.25 Pedig eredetileg a szláv nyelvekből származó vajda elnevezés egy magyar közigazgatási tisztséget jelentett.26 Gondoljunk itt az erdélyi vajdára, vagy más hasonló területeken a közigazgatási vezetőre. Tehát ebből az elnevezésből alakult ki a cigányok vonatkozásában is a „cigányvajda” (vojvoda ciganorum) tisztsége, de fontos rögtön hangsúlyozni, hogy ez nem cigány ember által betöltött pozíció volt, hanem valamelyik magyar főnemes kapta kiváltságként.

Szükség is volt rá, hiszen a cigányok a betelepülésük utáni évszázadokban sorra nyerték el a királyi privilégiumokat,27 így többségükben nem kerültek földesúri joghatóság alá. Közvetlenül a király jobbágyaként adózhattak, és ennek az adónak a beszedésére, illetve a szükséges igazságszolgáltatási tevékenység elvégzésére jelölt ki nemesei közül valakit (később már több részre osztva az országot, több embert is) az uralkodó.28 Tehát ez nem a cigányok által választott tisztség volt, hanem az uralkodó által kinevezett vezető. Ezt bizonyítja az is, hogy amikor hosszú évszázadok után először cigány embert is kineveztek erre a tisztségre, I. Rákóczi Ferenc fontosnak érezte, hogy oklevélben erősítse meg: ő is ugyanolyan jogokkal rendelkezik, mint elődje, neki is mindenki tisztelettel tartozik.29

A második típusát jelentette a vajda tisztségnek az úgynevezett földesúr által kinevezett cigányvajda, aki a cigány jobbágyok ügyeit intézte. Ez mindenképpen bizalmi pozíciót jelentett és elsősorban a kinevező földesúr iránti hűséget. Erre a megoldásra először a XVII. századtól Erdélyben, majd később – a XVIII. században Mária Terézia a privilégiumokat megszüntetve a cigányokat a földesúri joghatóság alá rendeli – más területeken is.30 Így tehát ez sem tekinthető önigazgatási formának.

Létezett természetesen olyan változata is a vajda tisztségnek, amelyet maguk a cigány közösségek választottak.31 Őt nevezték „mujálónak” (szájasnak), ő viszont nem a közösség vezetője, hanem a szertartásmestere, a külvilággal kapcsolatot tartó, leginkább talpraesett ember, a „külügyminiszter” volt.

Talán létezett szintén választott személyként a Wlisloczki Henrik által leírt vagy talán inkább csak elképzelt vajda is, aki a balkáni cigány közösségekben (több tízezres közösségben) szinte hadvezéri feladatot látott el, tehát még ez közelít legjobban az elvárt „vezető személyiség” képhez. A mi vizsgálódásunk szempontjából csak egy szépséghibája van a dolognak, hogy ez magyarországi viszonylatban nem létezett.32

Végül említést kell tennünk arról a két formáról, amire még öreg cigány és nem cigány emberek is emlékezhetnek. Egyikük vajda pozíciója még létezett néhány hagyományos oláh cigány közösség esetében az 1960-as években is, de ez csak egy tiszteletbeli cím volt, és olyan nem cigány származású embereket ruháztak fel vele, akik valamilyen jót tettek az adott közösséggel, például tanácsi összekötő, egészségügyi nővér stb. A másik viszont az Erdős Kamill által leírt „klasszikus vajda” pozíciója33 volt a XX. század első felében. Ezt a „vajdát” nem a közösség választotta, sőt, rájuk erőltette a hatóság, és bár cigány származású ember volt, alapvetően a rendőrség embere, besúgója. Őrá gondolhatnak, hogy „rendet tartott”, hiszen féltek tőle az emberek, és alapvetően nem a segítő szándék motiválta (a feljegyzések szerint nem is nagyon akarta senki vállalni ezt a megbízatást, úgy kellett ráerőltetni emberekre), hanem a hatóság elvárásait teljesítette.

Összegezve a cigány kisebbségi önkormányzatok előképeiről elmondottakat, láthatjuk, hogy sem a cigánytörvényszék, sem a vajda tisztség nem tekinthető előképnek a mai szabályozás szempontjából, hiszen a cigány népességnek csak egy közösségében, az oláh cigányoknál éltek ezek a hagyományok. Míg a cigánytörvényszék esetében megvolt a közösségi vonás – bár igazságszolgáltatási és nem irányítási vonatkozásban –, mégsem tekinthető különös intézménynek, mivel a „fogott bírák” szerepe nagyon hasonlatos volt ehhez, így inkább az íratlan jog, az intézményesült igazságszolgáltatás megjelenése előtti kisegítő lehetőségnek tekinthetjük. Még kevésbé van köze napjaink szabályozásához a valamikor volt vajdának, mert mint láthatjuk, alapvetően nem a közösség által választott vezetők töltötték be ezt a tisztséget, tehát önkormányzatiságról nem beszélhetünk esetükben.34 Így elmondható, hogy a cigány kisebbségi önkormányzatiságnak nem volt történelmi előzménye, új intézményként jelent meg a rendszerváltozás után.

Van-e jövőjük a cigány kisebbségi önkormányzatoknak?

Most, 2010 őszén már az ötödik önkormányzati ciklus választására készülnek a roma közösségek is. A több mint másfél évtizedes múlt alapján már lehet összegezni a tapasztalatokat az eddigi működés kapcsán.

A helyi cigány kisebbségi önkormányzatok az elmúlt évek során alapvetően más célokat tűztek ki maguk elé, mint amit a jogszabály meghatároz számukra, vagy akár más kisebbségi közösségek esetében meg?gyelhető. A kulturális identitás megőrzése helyett a cigány emberek szociális válsághelyzetén próbáltak enyhíteni, mivel ez volt a helyi közösségek elvárása is. Kulturális és oktatási intézmények létrehozása és fenntartása helyett megpróbáltak munkahelyet teremteni, vagy a szociális segélyezés területén tevékenykedni. Ezeknek a feladatoknak a sikeres megvalósításához azonban nem rendelkeztek sem jogszabályi felhatalmazással, sem anyagi forrással, sem szakértelemmel.

Minden tevékenységüknek a sikere attól függött, hogy mennyire ápolnak jó kapcsolatot a települési önkormányzattal, bevonják-e őket a közcélú foglalkoztatások szervezésébe, meghallgatják-e a véleményüket a szociális támogatások odaítélése során. Mindezek mellett is legfeljebb néhány ember lehetett csak elégedett a működésükkel, egy-egy helyi közösség viszonyainak alapvető átformálására sehol nem mutatkozott esély. Az évente néhány százezer forinttal gazdálkodó, a romák átlagosan rossz iskolázottsági mutatóit személyükben is megjelenítő helyi kisebbségi képviselők sikertelensége élesen felhívja a ?gyelmet a rendszer hibáira: a romák esetében „légüres” térben mozog ez az intézmény, hiszen sem a törvény céljaként megfogalmazott identitás-megőrzés, sem a cigány emberek életkörülményeinek a javítása érdekében sem történt semmilyen észrevehető változás.

Az Országos Cigány Önkormányzat (OCÖ) elmúlt másfél évtizedes tevékenysége sem mutat ennél biztatóbb képet, sőt. A helyi szintnél lényegesen nagyobb összegekkel gazdálkodó szervezet esetében sem a nagy kulturális intézmények alapításáról, a sokadik középiskola létrehozásáról hallunk, hanem politikai botrányokról. A nagy politikai pártok által magukhoz „láncolt”, és a politikai önérdek-érvényesítést intenzíven gyakorló országos képviselők legfőbb célkitűzése volt, hogy elismertessék az OCÖ-t a mindenkori kormány „legitim tárgyalópartnereként”. Az éppen hatalmon lévő kormányhoz való lojalitás biztosított anyagi és politikai támogatást a roma vezetőknek, amelyeket azonban nem konvertálták a kisebbségi törvényben megfogalmazott célok megvalósítására. Így működésük a többségi társadalom és a cigány emberek szemében is feleslegesnek tűnik.

Az itt felsorolt rossz tapasztalatok után jogosan tehetjük fel a kérdést: szükség van-e cigány kisebbségi önkormányzatokra Magyarországon? A csábítóan hangzó „nem” helyett azonban szilárd meggyőződésem, hogy „igen”. Csak nem ebben a formában. Hanem vissza kell térni az eredeti célkitűzéshez, az identitás ápolásához, megőrzéséhez, amelyeket intézmények alapításával, működtetésével lehet csak megvalósítani. Az egyébként pedig valóban szükséges politikai érdekérvényesítést vissza kell terelni az erre ambíciót érző roma politikusokkal együtt arra a terepre, ahol nem teszik tönkre és hiteltelenné a többi nemzetiségi közösség esetében többé-kevésbé működő, az eredeti célokat megvalósító kisebbségi önkormányzati rendszert.

Jegyzetek

1. A részleteket lásd: Georg Brunner: Die rechtliche Laga der Minderheiten in Mittel-, Ost- und Südosteuropa. Osteuropa Rech. NSZK: 1994. 162. o.

2. Idézet az 1993. évi LXXVII. törvény a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól Preambulumából

3. Vö.: Eiler Ferenc: A kisebbségi önkormányzati rendszer és tapasztalatai. Eredmények kérdőjelekkel. (Kézirat); Szalai Júlia: ‘Az elismerés politikája és a cigánykérdés.’ In: Horváth Á.–Landau E.–Szalai J. (szerk.): Cigánynak születni. Tanulmányok, dokumentumok. Budapest: Aktív Társadalom Alapítvány – Új Mandátum Könyvkiadó, 2000. 562. o. stb.

4. Baka András: ‘Az új magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségi törvény koncepciójáról.’ In: Regio. (1990. december.) 59–66. o.

5. 34/1990. (VIII. 30.) Korm. rendelet a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatalról

6. 1993. évi LXXVII. törvény a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól

7. Asbjorn Eide: ‘Bevezetés.’ In: Acta Humana (1993/12–13.) 6. o.

8. A törvény eredeti változatában szerepelt egy rész az un. „anonim népszavazásról”. Ennek értelmében a kisebbségek létszámának megállapítására négyévenként a helyi választások során sor került volna egy „kvázi” összeírásra: külön szavazólapon, csak azok, akik kérik. Ez a rendelkezés azonban gyorsan kikerült az eredeti változatból.

9. Ennek a kérdésnek a kapcsán jelentős elméleti vita bontakozott ki, mivel ha az identitás szabad választásáról beszélünk – egyesek értelmezésében – ez lehetővé teheti az identitás „váltogatását”, ami visszaélésre adhat lehetőséget. A megvallást viszont egyszeri aktusnak tekintik, amin a joggal való visszaélés nélkül már nem lehet változtatni. A kettős vagy többes kötődés törvény általi elismerése azonban további bonyodalmakat teremthet. Ezért az biztos, hogy a jogszabály nem egyértelmű fogalmazása bizonytalan helyzetet idézhet elő.

10. Vö.: 1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról

11. 1993. évi LXXVII. törvény a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól, 21. § (1)

12. 1997. évi C. törvény a választási eljárásról 101–107. §

13. A szószóló – amely intézménnyel nem foglalkoztam részletesen – egy településen kisebbségi önkormányzat hiányában láthatja el az adott kisebbség érdekeinek képviseletét, védelmét. 2005 után már a kisebbségi önkormányzat elnökét tekinti a jogszabály szószólónak, ami rendkívül sok félreértésre ad lehetőséget.

14. Mint 2003 januárja, a Legfelsőbb Bíróság végzése óta tudjuk: az 50%-os részvételnek az elektori gyűlésen folyamatosan, így az utolsó szavazás alkalmával is meg kell lennie.

15. Gondolunk itt például Jászladányra, amikor az érdekeket határozottan képviselő cigány önkormányzati elnököt a következő választásokon a – deklaráltan nem cigány származású – polgármester felesége és kollégái váltották fel.

16. Az adatok megtalálhatók: Kisebbségek Magyarországon 1999. Budapest: 1999. 42. o.

17. Majtényi Balázs: A többkultúrájú politikai közösség magyarországi modellje. Kézirat. 2005. 158. o.

18. 2005. évi CXI. törvény A kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról

19. Jelölő szervezet: az egyesülési jogról szóló törvény szerint bejegyzett olyan társadalmi szervezet (ide nem értve a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló törvény szerint bejegyzett szervezetet), amelynek alapszabályában – a települési kisebbségi önkormányzati választás évét megelőző legalább 3 éve – rögzített célja az adott nemzeti vagy etnikai kisebbség képviselete 2005. évi CXIV. törvény A kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról.

20. A kisebbségi törvény átalakításáról szóló viták bemutatása külön dolgozatot igényelne. Így csak utalni tudok Eiler Ferenc: ‘Törekvések a kisebbségi önkormányzati választások reformjára 1998 és 2004 között.’ In: Kállai Ernő – Törzsök Erika (szerk.): Cigánynak lenni Magyarországon. Jelentés 2004. Helybenjárás. Budapest: EÖKIK, 2005. 93–107. o., illetve Szabó Orsolya: ‘A kisebbségi törvény és módosítása avagy: a „nagyon várt, kiemelkedő jelentőségű, sanyarú sorsú torzszülött”’. Uo. 108- 130. o. munkáira.

21. Bár a falusi bíróval nem lehet összehasonlítani, mivel a cigánytörvényszék csak ítélkezéssel, addig a falusi bíró a közösség irányításával is foglalkozott. Vö.: Tárkány Szűcs Ernő: Magyar jogi népszokások. Budapest: Gondolat, 1981. 797–802. o.

22. Vö.: Erdős Kamill: ‘Cigány-törvényszék.’ In: Néprajzi Közlemények, 1959.

23. Stojka Péter: ‘A törvény romái, „bírái” és a törvény a nyitrai cigánytelepen.’. In: Amaro Drom, 2002. július

24. Vö.: Jakus Lajos: ‘Cigányvajdák privilégiumai’. In: Honismeret, 1992. 5. szám. 20–22. o.

25. Olyan tisztázatlan a kérdés (a vonatkozó szakirodalom is minimális), hogy az elmúlt években sorra tűnnek fel a médiumokban különböző önjelölt szélhámosok. Sőt, 2004-ben egyéni képviselői indítvánnyal egyik parlamenti képviselő kezdeményezte cigányokról szóló bélyegsorozat kiadást, amelynek egyik reprezentatív darabja lehetett volna a „vajda a népével” ábrázolás.

26. A kérdés szinte egyetlen szakirodalmi összefoglalása: Bársony János: ‘Magyarországi cigány közösségek közigazgatási szokásai (a vajdák egykori és mai szerepe)’. In: Demeter Zayzon Mária (szerk.): Másság – Azonosság I. kötet. Kisebbségismereti előadások Kőbányán. Budapest: Kőbányai Önkormányzat, 1994. 67- 72. o.; illetve Daróczi Ágnes: ‘A magyarországi cigányok szokásvilága, hagyományai.’ Uo. 73–81. o.

27. Vö.: Mezey Barna (szerk.): A Magyarországi cigánykérdés dokumentumokban 1422–1985 Budapest: Kossuth Könyvkiadó, 1986. 70–80. o.

28. Néhány elemző szerint a beszedett adó mennyisége miatt a középkorban ez jövedelmezőbb volt mint a zsidó adóbérlet, bár a romák száma az akkor zsidóság számának kb. a felét (40 ezer fő) tehette ki.

29. Mezey Barna (szerk.): A Magyarországi cigánykérdés dokumentumokban 1422–1985. 79. o.

30. Vö.: Nagy Pál: ‘Klánok harca.’ In: Amaro Drom 2006. június

31. A választásról és a hatáskörről több, kétséges legenda is kering például H. M. G. Grellmann: Cigányközösségek igazgatási viszonyai In: Mezey Barna (szerk.): A Magyari cigánykérdés dokumentumokban 1422–1985. 57–60. o.

32. Bársony hivatkozik rá idézett művében, de én nem találtam meg az eredeti forrást, sőt, többen a létezését is tagadják ennek a tisztségnek.

33. Vekerdi József (szerk.): Erdős Kamill cigány tanulmányai. Békéscsaba: Békés m. Tanács VB. CIKOBI. Gyulai Erkel Ferenc Múzeum:, 1989.

34. Cinikusan talán annyit tehetünk hozzá, hogy a 2005-ös törvénymódosítás előtt sem feltétlenül a közösség tagjai választották a kisebbségi önkormányzatok tagjait (sőt, az új szabályok szerint sem biztos), így akár még „hasonlóság” is kimutatható a vajda megválasztásának módjával.

(Forrás: egyenlito.eu/2011)